[ 摘要] 30 年來，我國職業(yè)教育政策經(jīng)歷了恢復(fù)、發(fā)展、滑坡、重振四個階段。從總體上看，我國的職業(yè)教育政策符合社會的要求，推動了職業(yè)教育的發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，我國職業(yè)教育政策取向在不同的歷史階段曾發(fā)生過數(shù)次重大的轉(zhuǎn)變，同時由于政策工具不充足、價值沖突、政策目標(biāo)與手段不對應(yīng)等問題的存在，影響到政策實施的質(zhì)量。 

[ 關(guān)鍵詞] 職業(yè)教育政策；職業(yè)教育發(fā)展 

改革開放三十年來，我國職業(yè)教育波瀾起伏，通過快速發(fā)展，初步建立起了現(xiàn)代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)了大批高素質(zhì)技能人才?；仡櫲陙砺殬I(yè)教育政策的變遷，對于深入認(rèn)識中國要不要發(fā)展職業(yè)教育、中國需要發(fā)展一個什么樣的職業(yè)教育、中國應(yīng)該怎樣發(fā)展職業(yè)教育有著重要意義。 

一、我國職業(yè)教育政策歷史回顧 

（一）恢復(fù)階段（ 1978-1984 年） 

文革期間，我國整個職業(yè)教育體系被破壞，其中，中等教育結(jié)構(gòu)單一化傾向尤為明顯。到1976 年，中等職業(yè)學(xué)校主要由中專和技校構(gòu)成，各類中等職業(yè)學(xué)校（含中師）共計3710 所，在校生91 萬多人，占高中階段學(xué)生總數(shù)的比重由1965 年的52.6% 降至6.1% ,高中階段普職比為15.4 ∶ 1 . [1] 因此，本階段國家職業(yè)教育政策重點是改革中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)教育、建立職業(yè)教育體系。 

1 .確立了調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)的目標(biāo)并初見成效。 

1978 年鄧小平在全國教育工作會議上指出，應(yīng)該考慮擴大農(nóng)業(yè)中學(xué)、各種中專、技校的比例。由此，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)教育被提到政策制訂的日程上來。 1980 年教育部、國家勞動總局《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》（以下簡稱《改革報告》）提出了一系列促進中職教育的傾斜政策。到1985年，高中階段的中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校和農(nóng)業(yè)職業(yè)高中的在校生分別比1980年增長了26.4% 、 9.1% 和4.8 倍，總?cè)藬?shù)達到415.6 萬人。高中階段接受職業(yè)教育的學(xué)生人數(shù)占高中階段學(xué)生總數(shù)的35.9% ,比1980 年提高了17.2 個百分點。 

2 .形成了多部門、多行業(yè)共辦職業(yè)教育的途徑與格局?！陡母飯蟾妗诽岢觯獙⒁徊糠制胀ǜ咧懈霓k為職業(yè)（技術(shù)）學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)。這項政策的一個明顯效果在于，在促使中專、技校數(shù)量增長的同時，促成了一種新的中等職業(yè)教育機構(gòu)---由普通中學(xué)改辦而成的職業(yè)高中。 1983 年教育部、勞動人事部、財政部、國家計委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》，進一步明確了中等教育結(jié)構(gòu)的改革途徑，并提出對教育部門主辦的職業(yè)教育每年追加一次補助。至此，我國形成了行業(yè)企業(yè)、勞動等部委、教育部門共同舉辦中等職業(yè)學(xué)校的格局。 

3. 疏通辦學(xué)主體渠道，允許社會力量辦學(xué)。值得注意的是，《改革報告》還強調(diào)“，集體和個人也可以辦”各種職業(yè)（技術(shù)）學(xué)校，并在以后的政策中得以延續(xù)。這一突破對往后的職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。這一階段職業(yè)教育的恢復(fù)發(fā)展奠定了新時期職業(yè)教育的基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)也成為我們今天職業(yè)教育取得成就的基礎(chǔ)。但也存在不足，主要表現(xiàn)在：把發(fā)展職業(yè)教育的任務(wù)主要賦予正規(guī)學(xué)校；對發(fā)展職業(yè)教育必需的外部制度的建構(gòu)考慮不足；行業(yè)參與機制缺失；辦學(xué)多頭并缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)；國家能力標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一職業(yè)資格制度與學(xué)歷職業(yè)教育之間的匹配不完善；在薄弱高中基礎(chǔ)上改建的職業(yè)高中低標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)；等等。 

（二）發(fā)展階段（ 1985-1996 年） 

本階段從1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）頒布至1996 年《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）實施，職業(yè)教育發(fā)展呈現(xiàn)出政府推動、外部驅(qū)動、規(guī)模發(fā)展迅速等特點。 

1 .新時期我國職業(yè)教育發(fā)展的基本思路確立。 1985 年《決定》發(fā)布，標(biāo)志著包含職業(yè)教育在內(nèi)的新時期教育發(fā)展的思路已經(jīng)初步形成?！稕Q定》對職業(yè)教育的定位、發(fā)展路徑以及相關(guān)政策進一步系統(tǒng)化，提出了“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”的方針，明確要求各單位招工應(yīng)優(yōu)先錄用職教畢業(yè)生的傾斜政策，并且確定了學(xué)校教育從中學(xué)階段開始分流的方針?！稕Q定》肯定了“社會力量辦學(xué)”，為各種形式的職業(yè)教育辦學(xué)提供了政策基礎(chǔ)。《決定》中關(guān)于職業(yè)教育發(fā)展的政策具有高度的權(quán)威性，為新時期職業(yè)教育發(fā)展確定了基調(diào)。這一時階段職業(yè)教育獲得了前所未有的發(fā)展。到1996 年，中等職業(yè)學(xué)校招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段招生數(shù)和在校生數(shù)的比例分別為57 . 68% 和56 . 77% ,達到了新時期的最高點。從1987-1992 年，職業(yè)教育經(jīng)費從0.603 億元上升到14.21 億元，年平均遞增18.7% ,在全國地方教育事業(yè)費支出中的比重由3.05% 提高到3.65% ;職業(yè)教育基本建設(shè)投資從1.27 億元上升到736 億元。 

2 .職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展和內(nèi)涵發(fā)展并重。 1991 年國務(wù)院出臺的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，明確提出職業(yè)教育要繼續(xù)擴大招生規(guī)模，使全國中職的在校生人數(shù)超過普通高中的在校生人數(shù)。在擴大招生的同時，主要走內(nèi)涵發(fā)展的路子。其中包括：（ 1 ）有計劃地建設(shè)骨干校、示范校。從1991 年起，推動建設(shè)一大批國家級重點中等職業(yè)學(xué)校和省級重點中等職業(yè)學(xué)校，通過擴大對職業(yè)學(xué)校的投入來提升職業(yè)教育的基礎(chǔ)能力。（ 2 ）提出職業(yè)學(xué)校的師資隊伍建設(shè)問題。要求制訂職業(yè)技術(shù)教育教師的任職條件，采取措施逐步提高職業(yè)技術(shù)學(xué)校教師的待遇。沿著這一政策方向， 1995 年國家教委、財政部發(fā)布了《關(guān)于職教師資班學(xué)生享受師范生待遇的通知》，其中規(guī)定，職教師資班的學(xué)生可享受師范生待遇，免收學(xué)費，并實行專業(yè)獎學(xué)金制度，以保障職教師資隊伍有穩(wěn)定的來源。 

此外，中職生繼續(xù)教育通道宣告開通。 1991 年國家教委在《關(guān)于推薦應(yīng)屆職業(yè)高中畢業(yè)生參加高考的有關(guān)問題的通知》中明確提出“：推薦報考的職業(yè)高中畢業(yè)生與普通高中會考合格的考生具有同樣的資格和權(quán)利，錄取時應(yīng)同樣對待?！边@一政策打通了職業(yè)教育與普通高等教育之間的鴻溝，意義重大。 

3 .職業(yè)教育辦學(xué)引入市場機制。鄧小平南巡講話之后，社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)目標(biāo)確定。 1993 年出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，繼續(xù)強調(diào)職業(yè)教育的重要性，首次提出今后職業(yè)學(xué)校要走依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學(xué)和社會各方面聯(lián)合辦學(xué)、產(chǎn)教結(jié)合的路子。 1999 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》進一步明確了改革的方向，即“構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制和教育內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)、不同類型教育相互溝通、相互銜接的教育體制。”職業(yè)教育舉辦者主體由原來的政府辦學(xué)為主、社會力量辦學(xué)為輔的政策取向轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽可鐣α哭k學(xué)來支持職業(yè)教育發(fā)展的政策，逐步在職業(yè)教育的招生和就業(yè)、教學(xué)設(shè)施、專業(yè)設(shè)置和課程等方面逐漸減少政府的計劃控制和支持。顯然，全國開始了引入市場力量積極參與職業(yè)教育發(fā)展的探索。 

4 .職業(yè)教育立法。 1996 年實施的《職業(yè)教育法》是職業(yè)教育政策發(fā)展中的重大事件，它確定了職業(yè)教育的法律地位，規(guī)定了政府、社會、企業(yè)、學(xué)校以及個人在職業(yè)教育中的義務(wù)和權(quán)利，明確了職業(yè)教育的根本任務(wù)、辦學(xué)體制和管理體制，提出了發(fā)展職業(yè)教育的方法途徑，規(guī)定了職業(yè)學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和進入條件等。雖然該法基本屬于“宣言性”立法，但它基于新時期職業(yè)教育的經(jīng)驗，特別規(guī)定了政府在發(fā)展職業(yè)教育中的責(zé)任。 

[2] 職業(yè)教育得到國家法律的保護，標(biāo)志著職業(yè)教育開始走上依法建設(shè)的軌道。簡言之，從1985-1996 年，我國職業(yè)教育經(jīng)歷了一個上升發(fā)展期。職普招生比例首次超過了一。三個因素促成了這一局面的形成：（ 1 ）計劃經(jīng)濟的慣性。由于實行統(tǒng)包統(tǒng)配，職教的出口穩(wěn)定，良好的就業(yè)前景吸引了一大批優(yōu)秀的初中畢業(yè)生進入中專學(xué)校、技工學(xué)校。（ 2 ）迅速發(fā)展的城市服務(wù)業(yè)客觀上推動了按照市場需求、實行自主擇業(yè)的職業(yè)高中的發(fā)展。（ 3 ）一系列的鼓勵政策，如擴大職業(yè)教育規(guī)模、建設(shè)國家級和省級的中等職業(yè)學(xué)校、鼓勵普職溝通、優(yōu)先對口就業(yè)、加強職教立法等，促成職業(yè)教育規(guī)?？焖侔l(fā)展。這一時期，以外部驅(qū)動為主帶來的外延發(fā)展的繁榮暫時推遲了職業(yè)教育中潛在危機的顯現(xiàn)。 

（三）滑坡階段（ 1997-2001 年） 

本階段是職業(yè)教育從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向引入市場驅(qū)動機制的轉(zhuǎn)型期，職業(yè)教育矛盾重重，中等職業(yè)教育出現(xiàn)困頓與危機。 

自1997 年起，中等職業(yè)教育占高中階段招生的比例不斷下降，招生數(shù)出現(xiàn)負(fù)增長。與此同時，職業(yè)教育的社會聲譽下降，被認(rèn)可度降低，中等職業(yè)教育處于一片悲觀和迷茫氛圍之中。 

1. 生源減少。進入“九五”后，我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革逐步深化，職業(yè)教育原有的計劃培養(yǎng)模式的基礎(chǔ)逐漸喪失。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)轉(zhuǎn)制及關(guān)停并轉(zhuǎn)，使得中職畢業(yè)生就業(yè)崗位大幅減少。中職畢業(yè)生就業(yè)困難所釋放出的信息，開始對初中畢業(yè)生對職校的選擇產(chǎn)生抑制效應(yīng)。 

2. 自身改革滯后。職業(yè)教育計劃培養(yǎng)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)變了，培養(yǎng)模式卻沒有相應(yīng)地轉(zhuǎn)變。職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置、課程體系，與就業(yè)關(guān)聯(lián)性不強，學(xué)生的實際操作能力也不強，難以適應(yīng)市場的需要。 

3. 國家支持力度下降。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深化和國家財政投入的減少，①中專和技校在計劃經(jīng)濟體制下享受的很多優(yōu)惠政策被逐步取消，這些優(yōu)惠政策包括學(xué)校招生靠國家計劃、學(xué)生上學(xué)既轉(zhuǎn)戶口又拿人民助學(xué)金、學(xué)生畢業(yè)國家包分配工作等。這樣， 1995 年開始實施的中專學(xué)校畢業(yè)生逐步實現(xiàn)繳費上學(xué)、自主擇業(yè)的政策效力顯現(xiàn)，使占中等職業(yè)教育招生總數(shù)1/3 以上的中專學(xué)校失去了對初中畢業(yè)生低收費、包分配的巨大吸引力。 

4. 高校擴招。同期高校擴招帶來了普通高中熱。鄙薄職教“、抑職揚普”觀念升溫，普高在校生數(shù)1997 年較1996 年猛增14 %,中職生源數(shù)則相應(yīng)銳減。 

5. 政策信息不確定。此時，宏觀政策層面對是否繼續(xù)大力發(fā)展中等職業(yè)教育的關(guān)鍵問題釋放出不確定的信息。例如，教育部領(lǐng)導(dǎo)在1998 年10 月的一次座談會上講到：“到下世紀(jì)初，我國中等職業(yè)教育的發(fā)展，要從以數(shù)量發(fā)展為主轉(zhuǎn)移到以鞏固提高為主?！?/span> [3] 翌年《決定》又提出“高等職業(yè)教育是高等教育的重要組成部分。要大力發(fā)展高等職業(yè)教育”，“積極發(fā)展包括普通教育和職業(yè)教育在內(nèi)的高中階段教育?！毕仁钦f“以鞏固提高為主”，后又提出“大力發(fā)展高職”，措辭用語的變化，使得中等職業(yè)學(xué)校承受的壓力越來越大。另外，隨著我國高等教育擴大招生的開始，大學(xué)和高等職業(yè)教育受到更多重視，而中等職業(yè)教育的發(fā)展問題卻沒有被明顯突出和強調(diào)，相反，一批中等職業(yè)學(xué)校在政策的支持下，紛紛升格為高等職業(yè)學(xué)校。 

6. 世界銀行意見的干擾。 1998 年世界銀行在《中國二十一世紀(jì)教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)》中建議中國修改既有的中等職業(yè)教育招生數(shù)占高中階段60 %的政策，降低中等職業(yè)教育的比例，在未來20 年里，把中學(xué)階段的純職業(yè)學(xué)校數(shù)量按照地方的條件進行縮減，逐漸以2 年制中學(xué)后職業(yè)教育機構(gòu)來取而代之。 

[4] 基于上述多種因素，從1997-2001 年，中等職業(yè)學(xué)校招生數(shù)從520.77萬人減至397.63 萬人，中職與普高的招生比從62.15 ∶ 37.85 降至41.58 ∶58.42 .為給“普高熱”降溫， 1999 年8 月，教育部下發(fā)文件《關(guān)于積極推進高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出“要處理好普通高中的發(fā)展與中等職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)系……促進普通高中教育與中等職業(yè)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展”，但它所起的作用十分有限。 

（四）重振階段（ 2002-2008 年） 

本階段在于重新認(rèn)識職業(yè)教育，確立了大力發(fā)展職業(yè)教育的戰(zhàn)略重點不動搖，走中國特色職業(yè)教育發(fā)展道路的指導(dǎo)思想。 

1 .國務(wù)院召開三次職教會議。從2002-2005 年短短幾年時間里，國務(wù)院連續(xù)召開了三次全國職業(yè)教育工作會議，先后作出了國務(wù)院《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（ 2002 ）、國務(wù)院七部委《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（ 2004 ）、國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（ 2005）。三個會議文件的特點分別是：原則宣示、原則細(xì)化、確定發(fā)展目標(biāo)、措施和投入。會議的高層級、高頻度，是中國職教史上前所未有的，充分表明了中央政府對發(fā)展職業(yè)教育的迫切心情。尤其是2005 年的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出了中等職業(yè)教育的發(fā)展目標(biāo)：到2010 年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模達到800 萬人，與普通高中招生規(guī)模大體相當(dāng)；高等職業(yè)教育招生規(guī)模占高等教育招生規(guī)模的一半以上。在內(nèi)涵發(fā)展上，引入學(xué)習(xí)型社會的理念，提出了職業(yè)教育要適應(yīng)人們終身學(xué)習(xí)需要、與勞動就業(yè)密切結(jié)合、大力推行校企合作、工學(xué)結(jié)合的培養(yǎng)模式，建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。 

2 .重振階段的三個思路?？偲饋砜?，2002年以后職業(yè)教育的主要發(fā)展思路包括三方面： 

一是增加職業(yè)教育的入學(xué)機會，擴大職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模。在2005 、2006 、 2007 連續(xù)三年中職每年擴招100 萬名學(xué)生。目前，中職、高職的在校生數(shù)分別占高中教育階段和高等教育階段在校生數(shù)的一半，即“兩個一半”的規(guī)模。

二是發(fā)展有質(zhì)量的職業(yè)教育。一方面加大公共財政對職業(yè)教育的投入，加強職業(yè)教育的基礎(chǔ)能力建設(shè)，確保職教質(zhì)量所需的硬件條件，實施了職業(yè)教育實訓(xùn)基地建設(shè)計劃、縣級職教中心建設(shè)計劃、職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃、職業(yè)教育示范性院校建設(shè)計劃。另一方面堅持以就業(yè)為導(dǎo)向、以服務(wù)為宗旨，大力推行工學(xué)結(jié)合、校企合作、半工半讀的人才培養(yǎng)模式，實施了國家技能型人才培養(yǎng)培訓(xùn)工程、國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程、農(nóng)村實用人才培訓(xùn)工程、成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓(xùn)工程，不僅要確保更多的人有接受職業(yè)教育的機會，而且還要確保提供達標(biāo)的、有質(zhì)量的職業(yè)教育服務(wù)。 

三是建立中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系，促進教育公平的實現(xiàn)。我國中等職業(yè)教育在校生中來自貧困家庭的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高等教育貧困學(xué)生所占的比例，急需得到資助。 2005 年全國職業(yè)教育工作會議上，國務(wù)院首次決定在中等職業(yè)教育中建立貧困學(xué)生助學(xué)制度，成為政策亮點。 2006 年財政部、教育部關(guān)于《完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見》隨后予以落實，要建立貧困家庭學(xué)生助學(xué)金制度、學(xué)費減免制度、助學(xué)貸款或延期支付學(xué)費制度。

這樣，經(jīng)過1997-2002 年的滑坡和此后的政策重構(gòu)，職業(yè)教育走上了理念明確、支持系統(tǒng)逐漸成型的發(fā)展道路。